一、監(jiān)管的邏輯梳理
大家首先要知道，監(jiān)管的邏輯或者說政府的監(jiān)管思路，從來都不是憑空而來。監(jiān)管的走向取決于政府層面對行業(yè)發(fā)展的理解、整個監(jiān)管鏈條上人員的觀念以及政府的財政支付能力。監(jiān)管絕不是某個領(lǐng)導(dǎo)個人意志的體現(xiàn)。正是因此，我們才能在十幾年人事沉浮的監(jiān)管歷程中找到一些趨勢邏輯。可以說，監(jiān)管的趨勢是所有從業(yè)者和監(jiān)管者達成一致的結(jié)果。當(dāng)然，這個一致并非每個人口頭上的擁護，而是以實際行動表現(xiàn)出來的支持。如果你總是表達對某些情況的不滿，卻從來都是嚴格甚至加碼執(zhí)行，這只能說明你是一個既喜歡相關(guān)政策又愛抱怨的表里不一的人。
廢話不多說，從監(jiān)管的發(fā)展過程來看，基本上存在下面三個趨勢：
（一）從無序到規(guī)范：填補監(jiān)管空白與完善制度體系
這是監(jiān)管最基本的發(fā)展邏輯，也是任何一個新興行業(yè)必然經(jīng)歷的規(guī)范過程。我們之前說過，早期融資擔(dān)保行業(yè)相當(dāng)于平地起高樓，因此自然有地基不牢的情況出，甚至早期的“建設(shè)者”也許根本不知道如何打地基。如此，自然會存在監(jiān)管空白，進而累積一些風(fēng)險，也是必然結(jié)果。2009年《關(guān)于進一步明確融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)的通知》和2010年《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》的出臺，開始填補監(jiān)管空白，對行業(yè)進行初步規(guī)范。隨著行業(yè)問題的不斷暴露，2017-2019年一系列監(jiān)管政策的升級，如《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》及其配套制度和補充規(guī)定，完善了監(jiān)管制度體系，提高了監(jiān)管的有效性和針對性，使行業(yè)逐漸走向規(guī)范發(fā)展的軌道。
這條從無序到有序的邏輯線，可以說非常清晰。這個監(jiān)管邏輯并無特殊之處，對每一個新生行業(yè)，這個過程都不可避免。所以，對于任何一個行業(yè)早期的亂象，我們還是要帶著必要的寬容去看待，否則我們就只能停留在過去，絕無可能有任何新的發(fā)展。
（二）從全面監(jiān)管到精準聚焦：突出重點領(lǐng)域與主體
這第二個監(jiān)管發(fā)展的邏輯，就開始體現(xiàn)出比較強的行業(yè)特性了。我們可以看到，在行業(yè)發(fā)展初期，監(jiān)管側(cè)重于全面規(guī)范擔(dān)保公司的經(jīng)營行為，并未對其中的特定群體進行專門規(guī)定，而監(jiān)管內(nèi)容也以門檻性與資質(zhì)性為主。但后來隨著行業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟形勢變化，監(jiān)管逐漸聚焦于特定領(lǐng)域和主體。以2020年以來的政策為例，《關(guān)于做好政府性融資擔(dān)保機構(gòu)監(jiān)管工作的通知》和《政府性融資擔(dān)保發(fā)展管理辦法》，很明顯的重點就是政府性融資擔(dān)保機構(gòu)，引導(dǎo)其聚焦支小支農(nóng)主業(yè)，精準服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體。
之所以出現(xiàn)這樣的趨勢，首先自然是因為行業(yè)的發(fā)展情況。整個行業(yè)從早期國有和民營百花齊放的局面，在經(jīng)歷了暴雷和監(jiān)管風(fēng)暴之后，民營擔(dān)保凋敝，業(yè)務(wù)逐步向國有擔(dān)保集中，自然監(jiān)管的主要對象也就變成了國有的政府性擔(dān)保公司。第二個原因則是對行業(yè)的定位也產(chǎn)生了微妙的變化。雖然行業(yè)成立伊始，就背負了相當(dāng)多的政府期許，但是早期的一直是以商業(yè)化機構(gòu)的方向前行。隨著行業(yè)自身問題顯現(xiàn)，同時我國經(jīng)濟也從高速增長轉(zhuǎn)向平穩(wěn)發(fā)展，政府對于扶持小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體的需求增強。此時，擔(dān)保公司的政策性被進一步凸顯，政府對擔(dān)保公司的定位明確為“準公共服務(wù)”，商業(yè)屬性被逐步弱化。這種情況下出現(xiàn)上述監(jiān)管趨勢也就不足為奇了。
（三）從風(fēng)險防范到促進發(fā)展：平衡風(fēng)險與發(fā)展的關(guān)系
這第三個監(jiān)管邏輯的行業(yè)性特點就非常強了。金融類業(yè)務(wù)，本就具有很強的風(fēng)險屬性。而且這個行業(yè)發(fā)生風(fēng)險，往往不局限于行業(yè)本身。它的風(fēng)險有很強的放大效應(yīng)與溢出效應(yīng)。同時，擔(dān)保行業(yè)作為一個專門處理高風(fēng)險業(yè)務(wù)的行業(yè)，稍有不慎，其發(fā)展就會被爆發(fā)的風(fēng)險摧毀。但是，如果將其手腳完全束縛，單出以降低風(fēng)險為監(jiān)管導(dǎo)向，這個行業(yè)的存在必要性也就失去了。因此，監(jiān)管政策就呈現(xiàn)出在防范金融風(fēng)險和促進行業(yè)發(fā)展之間不斷徘徊的狀態(tài)。早期政策主要通過提高準入門檻、規(guī)范經(jīng)營行為等方式防范風(fēng)險。面對風(fēng)險的高發(fā)，這個強化風(fēng)險的方向也容易理解。而后期政策在防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上，則可以說更加注重促進擔(dān)保公司的可持續(xù)發(fā)展。例如，《政府性融資擔(dān)保發(fā)展管理辦法》通過強化政策支持和績效考核，為擔(dān)保機構(gòu)提供更多的發(fā)展動力和保障，努力實現(xiàn)風(fēng)險防范與行業(yè)發(fā)展的平衡。可以想見，如果未來風(fēng)險再度抬頭，控風(fēng)險將又會成為監(jiān)管的主流考慮。
不過，我想敏銳的從業(yè)者也能發(fā)現(xiàn)，不論是控風(fēng)險還是促發(fā)展，監(jiān)管都有其特定方向。就控風(fēng)險而言，監(jiān)管采用的方式是主動出擊，一方面提升進入門檻，一方面加強審核力度，試圖把風(fēng)險控制在最小范圍內(nèi)。而促進展的方向也很明確，絕非支持行業(yè)重新提升商業(yè)屬性，而是給予更多的政策支持。比如強化政府補貼力度，讓符合標準的企業(yè)更多的拿到財政資金；再比如成立融擔(dān)基金，從更高的層面推動銀擔(dān)分險的業(yè)務(wù)模式。這些政策對于行業(yè)的發(fā)展方向的影響是極其顯著的。我的老東家，在我離開之前這幾年，由于政策執(zhí)行較好，獲得的財政補貼資金比例與金額都大幅提升，同時業(yè)內(nèi)稱為“總對總”的銀擔(dān)分險類業(yè)務(wù)規(guī)模，也相當(dāng)可觀。可以說，僅僅幾年，整個業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了顛覆性的變化。
實際上，平衡風(fēng)險與發(fā)展的方式，當(dāng)然不僅僅只有當(dāng)下這一種選擇。其實采用加強市場競爭，保障市場規(guī)則落實，從而淘汰風(fēng)控能力弱的企業(yè)，留下能力強的企業(yè)，也是可用的方式之一。之所以沒有采用這種方式，一方面由于政府對行業(yè)的定位就是去商業(yè)化，另外也是由于我國政府與企業(yè)都更習(xí)慣使用這樣的管理方式。
大家注意，上面對于監(jiān)管邏輯的梳理，只是指出這十幾年監(jiān)管歷程的走向，而并非對這些方向的褒貶。看歷史、評成敗，我們只能站在客觀的角度上分析這些政策是否達成其初衷，如果僅僅以個人喜好去支持或反對，那毫無用處。
下面我們就來分析一下，政府對行業(yè)進行監(jiān)管的初衷是什么。
二、監(jiān)管政策的初衷分析
要分析監(jiān)管的初衷，我們要知道，政府作為一個組織，是沒有什么初衷可言的。有初衷都是這個組織中的人。而人，就有自己的認知與偏好。監(jiān)管層中，有人喜歡擔(dān)保、有人不喜歡擔(dān)保；有人認為擔(dān)保能夠在支持小微企業(yè)上發(fā)揮重大作用，也有人認為擔(dān)保只會帶來風(fēng)險和問題。擔(dān)保監(jiān)管政策也正是在監(jiān)管者的各種思想交鋒中，經(jīng)過不斷的相互協(xié)調(diào)，最終呈現(xiàn)出的結(jié)果。我們不去假設(shè)每個參與決定監(jiān)管政策者的道德水平，僅從政府管理各種經(jīng)濟事物，保證經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的職能出發(fā)，可以得出迄今為止的監(jiān)管政策有如下三個初衷：
（一）防范金融風(fēng)險
這一初衷可以說是原初目的，畢竟之所以打破監(jiān)管真空，就是為了處理之前積累的行業(yè)風(fēng)險。金融的穩(wěn)定可以說是整個市場穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而金融的動蕩，則幾乎必然引起整個市場的動蕩。融資擔(dān)保行業(yè)暴雷引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的問題，我們之前也已經(jīng)做過分析。因此，防范擔(dān)保暴雷，降低系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生概率，就是擔(dān)保監(jiān)管的第一目的。
（二）引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展
如前所述，政府是把融資擔(dān)保行業(yè)作為一個能夠協(xié)助落實政策的工具在使用，歷史上這個工具也確實發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。對于這個行業(yè)，雖然曾經(jīng)出現(xiàn)過一些問題，但是政策層面并未像針對一些特殊行業(yè)那樣，試圖同意一些限制讓其消失。而是要通過政策的引導(dǎo)，不斷導(dǎo)向政府希望的方向上去，讓這個行業(yè)更順暢的落實政府需要落實的政策。大家注意，這一點非常重要。這個目的決定了政府層面對擔(dān)保行業(yè)的一些規(guī)則限制絕不可能持續(xù)強化下去，到了一定程度，一定會適時調(diào)整。并且在配合限制的同時，也必然會有相應(yīng)的政策支持，保證其盡可能生存下去。而政府希望的方向是什么呢？就引出了下面要說的第三個初衷。
（三）支持實體經(jīng)濟發(fā)展
這第三個初衷，是自行業(yè)誕生以來就賦予的目標。我們可以說，行業(yè)的就是為此而生。尤其是在我國，小微企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的毛細血管，具有極其重要的作用。但是由于自身規(guī)模和抗風(fēng)險能力的限制，他們在發(fā)展尤其是融資過程中面臨諸多困難。擔(dān)保公司應(yīng)運而生。對此我們之前的文章也早有介紹，對于這個目標，我想不用多說。但是，需要注意的是，從這個目標中，我們可以得到一個結(jié)論：如果融資擔(dān)保行業(yè)不能達成這個目的，或者說政府層面認為擔(dān)保公司已經(jīng)不能承擔(dān)這一任務(wù)，那可能行業(yè)也就走到盡頭了。
在我們梳理了監(jiān)管的邏輯和分析了監(jiān)管的初衷之后，我想大家都可能都會關(guān)心一個問題，這個問題其實也涉及到一些讀者曾經(jīng)問過我的問題，那就是：監(jiān)管未來會走向何方呢？我們今天最后就簡單的再討論一下這個問題。
三、監(jiān)管政策的走向預(yù)測
在做出預(yù)測之前，我們先簡單考慮當(dāng)下的現(xiàn)狀。畢竟，任何監(jiān)管政策都不能脫離現(xiàn)狀存在。對擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管層而言，目前最重要的環(huán)境因素不出以下四條：
（一）當(dāng)前宏觀經(jīng)濟狀況面臨困難
最近一兩年的經(jīng)濟狀況，由于國內(nèi)外的各種局勢困擾，一直處在一個較低的水平上。這種情況下，國內(nèi)中小企業(yè)的生存空間被壓縮，整個就業(yè)市場也受到負面影響。提升人民收入，增加他們的消費意愿和生活水平，是當(dāng)前政府面臨的一個巨大問題。宏觀經(jīng)濟的狀況，我想不需要多說，大家都會有比較顯著的感受。
（二）財政狀況不夠理想
這是經(jīng)濟狀況不理想直接帶給政府層面的負面結(jié)果。一方面企業(yè)難以生存，稅收減少；領(lǐng)一方面由于房地產(chǎn)市場的低迷，導(dǎo)致過去依賴土地財政的地方政府收入也大幅減少；再加上近兩年中央政府對地方債的控制力度也不斷增強。幾項因素導(dǎo)致地方財政能力大不如前。而財政狀況是支撐政策落實的最強后盾，沒有財政的支持，任何政策都難以落地。
（三）行業(yè)目前基本穩(wěn)定
就融資擔(dān)保行業(yè)而言，大規(guī)模的風(fēng)險事件已經(jīng)基本清理，目前雖然依然有些擔(dān)保公司出現(xiàn)問題，但是已經(jīng)不再是集中爆發(fā)的狀態(tài)。整個監(jiān)管規(guī)則的大框架也已經(jīng)基本完善，需要調(diào)整的均在細節(jié)層面。同時，政府性擔(dān)保公司對政策的貼合度也越來越高，基本上已經(jīng)滿足了政策要求的重要指標。從頂層來看，目前擔(dān)保公司是落實政策的有效工具。
（四）代償風(fēng)險有抬頭趨勢
從近一年的情況來看，由于宏觀環(huán)境影響，各行各業(yè)的生存難度都在增加，擔(dān)保公司的客戶群體也不斷下沉。各種批量化的產(chǎn)品也帶來了一些高風(fēng)險客戶。因此風(fēng)險項目數(shù)量呈現(xiàn)明顯的增加趨勢。不過由于支小支農(nóng)的政策，擔(dān)保公司大幅壓縮了單筆項目的金額，所以從額度上看還在可控范圍。但是這種趨勢如果持續(xù)下去，代償率一旦突破一些重要關(guān)口，不僅會影響政府對擔(dān)保公司的績效評價，還會影響合作銀行對擔(dān)保公司的能力評價。
從監(jiān)管的視角來看，需要考慮的現(xiàn)狀大體就是上述四條。在筆者跟朋友的交流中，他們以從業(yè)者的視角，認為擔(dān)保行業(yè)實際上還面臨很多其他經(jīng)營上的困境。對此，我毫不否認。不過本文的內(nèi)容是梳理監(jiān)管思路，只能盡量站在監(jiān)管者的角度去思考。對于經(jīng)營中面臨的那些現(xiàn)狀問題，我們以后專門寫文章處理。
好了，有了對這些現(xiàn)狀的基本認知，前面我們又探討了監(jiān)管的邏輯和初衷，并且可以預(yù)計，對于行業(yè)監(jiān)管的初衷，政府層面并不會進行大幅度的調(diào)整。而整個監(jiān)管邏輯，由于政策慣性，短期內(nèi)也不可能發(fā)生劇烈變化。
基于此，我們可以大體上推測，未來的監(jiān)管走向會出現(xiàn)下面幾種可能：
（一）底層不動，細節(jié)升級
因為行業(yè)相對穩(wěn)定，所以底層監(jiān)管框架不會調(diào)整，但是細節(jié)會進一步升級，對行業(yè)的限制規(guī)定會更加細化。可能會對擔(dān)保公司進行分層管理，尤其是對政府性擔(dān)保公司，政策上要求的內(nèi)容會進一步增加，政策傾斜也會更高，也可能會針對某些特色行業(yè)進行更細化的支持。比如現(xiàn)在要求支持“支小支農(nóng)”，未來可能進一步要求支持科技類企業(yè)，給科技類業(yè)務(wù)設(shè)定清晰的比例；再比如要求對就業(yè)率的貢獻要給出明確的規(guī)定等。
（二）松綁預(yù)期
也許在一些方向上會有一些松綁的性的規(guī)定。目前來看，由于擔(dān)保行業(yè)普遍盈利能力下降，政府性擔(dān)保公司又對政策依賴度較高，同時結(jié)合當(dāng)前財政狀況的現(xiàn)狀，政府可能會對某些業(yè)務(wù)放開，比如鼓勵一些投貸聯(lián)動的業(yè)務(wù)，鼓勵擔(dān)保公司與客戶展開跟更多元的合作；再比如允許開展一些創(chuàng)新類業(yè)務(wù)，將優(yōu)質(zhì)的擔(dān)保債權(quán)打包形成ABS資產(chǎn)，提升擔(dān)保公司流動性等。當(dāng)然，也可以預(yù)計，這些業(yè)務(wù)即使放開，真正實現(xiàn)落地，也會有一個艱難的過程。
（三）增加科技能力要求與外部協(xié)同支持
未來監(jiān)管可能會直接提出對擔(dān)保公司的科技能力要求，比如使用區(qū)塊鏈技術(shù)存儲合同，使用AI技術(shù)提升風(fēng)控水平等，并且可能通過政策手段推動擔(dān)保與外部機構(gòu)的數(shù)據(jù)互通，提升擔(dān)保公司的數(shù)據(jù)獲取能力。因為未來代償率可能提升，監(jiān)管層肯定需要對此做出反應(yīng)，但是也不會采用一刀切的限制來處理這些情況，而會選擇幫助擔(dān)保公司提升風(fēng)控能力的方式。所以這些政策會兼顧限制與支持，嘗試盡量降低擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險率。而這些情況也絕非筆者猜想，實際上已經(jīng)有些地區(qū)的擔(dān)保公司在做這些事情，只是未來可能被政策明確。
（四）地區(qū)性差異增加
由于這些年行業(yè)的各種事情，不同地區(qū)的融資擔(dān)保市場呈現(xiàn)出了諸多差異。很多地方的商業(yè)化擔(dān)保可以說已經(jīng)基本消失，擔(dān)保公司更像是政府的派出機構(gòu)。而有些商業(yè)發(fā)達的地區(qū)，擔(dān)保公司的發(fā)展則還算不錯。這種差異也一定會顯示在監(jiān)管層面，未來高層可能會給地方監(jiān)管層賦予更多的權(quán)力，讓他們根據(jù)地區(qū)特點來調(diào)整自己的監(jiān)管規(guī)則。可以預(yù)見，商業(yè)化發(fā)展較好的地區(qū)，支持的力度會繼續(xù)保持或者增強。而商業(yè)化較差的地區(qū)，則有可能進一步收縮監(jiān)管，縮減支持規(guī)模，進而收縮整個擔(dān)保市場規(guī)模，當(dāng)然，還有一種可能就是放松監(jiān)管，讓當(dāng)?shù)負?dān)保公司在市場上自生自滅。每個地區(qū)的會向哪個方向發(fā)展，還是要看當(dāng)?shù)氐那闆r而定。
（五）事業(yè)單位化傾向
這一監(jiān)管可能的趨勢對大多數(shù)從業(yè)者來說，可能是最糟糕的情況，但是我們也不能回避這種可能。由于當(dāng)前大量擔(dān)保公司對于政府補貼有很強的依賴性，政府對于這些擔(dān)保公司的控制力度就天然的在增加。正如前面所說，很多擔(dān)保公司越來越像政府派出機構(gòu)。而證明面對關(guān)聯(lián)性如此之強的機構(gòu)，自然可能考慮使用行政體系的方式對其進行管理，事業(yè)單位化就可能成為現(xiàn)實。事實上很多地方政府本身就有些從事?lián)I(yè)務(wù)的事業(yè)單位，很多政府下面的擔(dān)保中心就是這種情況。從業(yè)者成為事業(yè)單位員工，納入財政體系。除了一些已經(jīng)出問題的公司，可以肯定的是，這種轉(zhuǎn)換會讓從業(yè)者收入會大幅下降。
總體上，筆者能夠預(yù)測的可能性就是上述這些。當(dāng)然，預(yù)測嘛，筆者也完全是依賴自己的經(jīng)驗進行判斷。我掌握的信息當(dāng)然不可能是全面的，并且可能只是很小的一部分。如果你認為我的這些預(yù)測都是胡說八道，那么很可能你是對的。但是，無論如何，監(jiān)管未來的變化，絕非監(jiān)管層一廂情愿即可實現(xiàn)，他們必須考慮現(xiàn)實的狀況與行業(yè)的發(fā)展情況。實際上，最終的變化，將掌握每一個從業(yè)同仁手中。
今天我們對監(jiān)管的思路進行了分析，并對未來的趨勢做了預(yù)測。但是，我們需要面對的，永遠是現(xiàn)實的狀況。我們這個世界的特點就是，任何力量的意志，都不是唯一決定世界發(fā)展的因素。監(jiān)管產(chǎn)生的影響力量有哪些，而當(dāng)前擔(dān)保公司已經(jīng)做出的調(diào)整與反應(yīng)又是什么？這個問題才真正決定了行業(yè)的未來。
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